Nyligen har Internationella valutafonden (IMF) återuppväckt debatten om Indonesiens beslut att förbjuda export av nickelmalm. IMF rekommenderade Indonesien att ytterligare analysera kostnaderna och fördelarna med förbudet och föreslog att landet skulle överväga att upphäva exportrestriktionerna och inte utvidga restriktionerna till andra råvaror. Förbudet mot nickelexport, som först diskuterades så långt tillbaka som 2014, infördes i januari 2020, i syfte att främja industriell utveckling, särskilt av nedströms nickelbearbetningsanläggningar, i Indonesien.
Tidigare, i januari 2021, lämnade Europeiska unionen in ett klagomål mot Indonesien till Världshandelsorganisationen (WTO) angående Indonesiens nickelexportförbud, som trädde i kraft i början av det året, och hävdade att förbudet orättvist missgynnade europeiska producenter av rostfritt stål. Även om WTO dömde till Bryssels fördel i november 2022, var det president Joko Widodo oförskräckt och lovade att överklaga beslutet.
Indonesiens beslut att förbjuda nickelexport visar dess engagemang för förvaltning av mineraltillgångar och ekonomisk diversifiering. Även om vissa kanske hävdar att förbudet stör den globala leveranskedjan för nickel, uppväger de långsiktiga fördelarna med detta steg för Indonesien de kortsiktiga utmaningarna. Men för att maximera fördelarna för Indonesiens ekonomi bör regeringen följa flera strategier för att utveckla den nedströms nickelbearbetningsindustrin.
Indonesien är världens största nickelmalmsproducent. År 2022 uppgick produktionen till uppskattningsvis 1,6 miljoner ton, med cirka 21 miljoner ton i reserv.
Icke desto mindre domineras Indonesiens nickelindustrikedja huvudsakligen av gruvverksamhet, och landet saknar tekniken för att bearbeta nickelprodukter i efterföljande led. Därför vill den indonesiska regeringen utveckla fler inhemska smältanläggningar för att få större nytta av resursen. Från och med i år driver Indonesien 43 nickelsmältverk i Sulawesi och Malukuöarna. Ytterligare 28 anläggningar är under uppbyggnad och 24 är i planeringsstadiet.
Dessutom, eftersom större delen av Indonesiens nickelproduktion består av limonitresurser som är lämpliga råvaror för klass 2-produkter som rostfritt stål, måste den genomgå en process som kallas högtryckssyralakning (HPAL) för att bli den blandade hydroxidfällningen som används i litiumjonbatterikatoder. De först HPAL-projektet, ett joint venture mellan Kinas Ningbo Lygend och Indonesiens Harita Group, togs i drift i maj 2021. Utöver detta är två andra anläggningar i drift. Samtidigt finns det också fyra HPAL-anläggningar projekt under uppbyggnad och sex på genomförbarhetsstadiet.
Global nickelkonsumtion är projicerade att öka från nuvarande 2,2 miljoner ton till 3,5 till 4 miljoner ton år 2030. Elfordon och batterilagring kommer att förbruka mer nickel än den rostfria stålindustrin år 2040, vilket har konsekvenser för mycket av den ökade efterfrågan på nickel och framåt. Indonesien kommer att spela en stor roll i det framtida utbudet för båda industrierna. Därför har betydande politiska förändringar i Indonesien potential att påverkan den framtida dynamiken på den globala marknaden för nickel och dess derivat.
Trots det långsiktiga värdet och fördelen för Indonesien av nedströms nickelbearbetningskapacitet, kommer det sannolikt att finnas vissa utmaningar som regeringen kommer att behöva ta itu med för att maximera dessa fördelar.
Först är frågan om tillstånd och regleringar. Sedan 2020 har regleringen av nickelbrytning och -förädling hanterats av två separata departement. Det året, anläggningar som utför nickelsmältning kom under industriministeriets överinseende. Dessförinnan erhölls gruv- och smälttillstånd från ministern för energi och mineralresurser (MEMR). MEMR utarbetade också färdplanen för nedströms mineralbearbetning, inklusive nickel, medan färdplanen för smältning och andra nedströms industriella processer utarbetades av industriministeriet.
Olika tillsynsmyndigheter eller myndigheter kan tolka och tillämpa regler på olika sätt, och dessa två ministerier har olika uppfattningar om egenskaper och mekanismer hos smältverk och mineraler. Inkonsekvent tillämpning kan undergräva reglernas effektivitet och urholka investerarnas förtroende. Därför bör regeringar inrätta mekanismer för samordning och samarbete mellan myndigheter för att säkerställa samstämmigheten och konsekvensen i efterlevnaden av lagstiftningen. Dessutom har båda departementen en skyldighet att se till att färdplanen är integrerad, tydlig och tar itu med potentiella osäkerheter i regelverket.
För det andra bör Indonesien diversifiera källorna till sin investering i nickelbearbetning och undvika övertilltro till en enskild investerare i ett land. För närvarande kinesiska investerare dominera 99 procent av verksamheten och utvecklingen av råmineralbearbetningsanläggningar i Indonesien. Ett lands dominans kan potentiellt leda till skapandet av ett oligopol, vilket leder till potentiell betydande kontroll över nickelresurserna och produkterna som kan forma prisdynamiken. Indonesiens regering måste skapa partnerskap med andra länder för att uppmuntra investeringsdiversifiering, kunskapsdelning och tekniköverföring.
Den tredje utmaningen är hur man kan låsa upp kopplingarna i nickel-nedströmsindustrin. På grund av tekniska utmaningar består Indonesiens nuvarande nedströmsprodukt av utvinning av ferronickel och MHP (blandad hydroxidfällning), och landet behöver importera material för att producera slutprodukter. Indonesien bör inte bara fokusera på att bygga smältverk, utan bör också se fram emot ytterligare affärsmöjligheter nedströms, såsom Ni-metall, Ni-sulfat och andra material som används vid tillverkning av batterier. För att övervinna denna utmaning kommer investeringar i framsteg inom humankapitalkunskap, färdigheter och förmågor att vara nyckeln. Detta kan innebära samarbete med akademiska institutioner, forskningsorganisationer och industriaktörer för att främja innovation och utveckla ny teknik.
Slutligen måste Indonesiens regering fastställa strängare miljöstandarder för brytning och bearbetning av nickel. Med tanke på att den världsindustriella trenden går mot en grön industri kommer antalet utsläpp som företag producerar att påverka industrins konkurrenskraft. Om inga betydande ansträngningar görs för att genomdriva genomförandet av miljö-, sociala och styrningsprinciper, förväntas Indonesien gå miste om potentiella investeringar för att utveckla sin gruv- och bearbetningssektor.
Framgången för Indonesiens nedströmsstrategier kommer i första hand att vara kopplad till hur landet hanterar dessa frågor ovan. Om detta görs väl kommer denna strategi att behålla en mer hållbar och diversifierad ekonomi, vilket ökar landets förhandlingsstyrka och större kontroll över den globala marknaden för nickel och dess derivat. Snarare motsatsen kommer att hända om tillvägagångssättet visar sig vara otillräckligt.